Чотири помилки, яких слід остерігатися при створенні Е-Митниці
ЄС будує безпаперову митницю -- Е-Митницю. Це зафіксовано законодавчо у Митному кодексі ЄС. Шлях до Е-Митниці лежить через розробку і впровадження низки визначених ІТ-систем, які мають "взяти на себе" виконання значної частини митних процедур, а також через правову та організаційну трансформацію, які мають уможливити застосування цих систем.
Україна стикається з серйозним викликом: для того, щоб підтвердити свою готовність до вступу в ЄС, необхідно забезпечити не тільки правову та організаційну "синхронізацію" з країнами Митного союзу, але й розробити та впровадити ряд ІТ-систем, які відповідатимуть стандартам Євросоюзу. Польща вже проходила цей шлях раніше, тому її досвід може стати корисним для України, допомагаючи уникнути критичних помилок. Які уроки можна винести з польського досвіду?
Одразу зазначимо: у польському досвіді деякі небезпеки були спрогнозовані заздалегідь, деякі були виявлені на початкових стадіях, але головне -- було вироблено підходи, які дозволили досягти результату -- відповідати вимогам Євросоюзу.
Можлива помилка 1. "Створенням Е-Митниці керує ІТ-підрозділ"
На початковій стадії формування Е-Митниці в Польщі ІТ-відділ став основним двигуном цифрових змін. З’явилася спокуса покласти всі зусилля на плечі ІТ-експертів та надати їм лідируючу роль у розробці та впровадженні нових систем.
Проте досить швидко стало очевидно, що ІТ-система виконує лише роль відображення (реалізації) процесів, які належать до відповідних департаментів. Саме ці профільні департаменти, а не ІТ, виступають кінцевими користувачами даної системи. Відповідно, вони повинні сформулювати вимоги до бізнес-процесів, які ІТ-система повинна підтримувати. У той же час, ІТ-департамент несе відповідальність за технічні аспекти реалізації проекту, створення технічної інфраструктури та забезпечення стандартів узгодженого ІТ-середовища.
Оскільки така система далеко не одна, і всі створені системи тим чи іншим чином мають взаємодіяти як між собою, так і з системами країн ЄС, під час проєктування та впровадження систем мають дотримуватися визначені заздалегідь бізнес-архітектура та ІТ-архітектура. Це забезпечує цілісність процесу побудови Е-Митниці - дозволяє бачити цілісну картину та оптимізувати опції, а інтеграція та сумісність систем (е-сервісів) має вирішальне значення для сервіс-орієнтованої архітектури (SOA), за принципом якої будується європейська Е-Митниця.
Ризики. Якщо лідерство в розробці Е-Митниці буде покладено на ІТ-відділ, це може призвести до створення систем, в яких недостатня участь власників процесів та відсутність координації між різними елементами можуть стати серйозними проблемами. Як наслідок, вимоги можуть бути погано сформульовані або взагалі відсутні до початку закупівельного процесу. Це, в свою чергу, може викликати затримки в реалізації системи, відсутність інтеграції між окремими компонентами, а також потребу в ручному введенні даних, наявність розрізнених точок авторизації та фрагментований доступ. В результаті, користувачі можуть залишитися незадоволеними, а зміни, пов'язані з цифровізацією митних процесів, можуть стикнутися з опором і труднощами в прийнятті.
Оптимальні підходи. Відповідальність за розробку та впровадження ІТ-систем повинні нести спеціалізовані департаменти, які займаються визначенням вимог до систем у своїх сферах, а також керують процесами і контролюють досягнення результатів.
Можливий варіант помилки 2: "Усе виконуємо своїми ресурсами".
Невдовзі після початку процесу в Польщі було вирішено обрати модель залучення зовнішніх підрядників для розробки ІТ-систем. Це рішення було зумовлене двома ключовими факторами: по-перше, складністю митного ІТ-ландшафту, в якому існує безліч систем, що потребують модернізації та розвитку; по-друге, обмеженими ресурсами, доступними в митних органах та Міністерстві фінансів.
Переваги зовнішніх підрядників -- це компетентні ресурси, досвід у розробці відповідних ІТ-систем, гарантія остаточної поставки (передовсім, через договірні механізми -- наприклад, штрафи, санкції у разі несвоєчасної або неякісної поставки, а також прозорість (міжнародна процедура закупівлі, постачання систем відповідно до загальних стандартів).
Ризики. Існували поодинокі випадки впровадження власних IT-рішень на митниці, але вони стосувалися лише невеликих систем і належали до минулого. Інтеграція таких розробок у загальне IT-середовище стикалася з серйозними труднощами, не кажучи вже про брак адекватної документації. Зазвичай рішення грунтувалися на знаннях однієї або кількох осіб з адміністративного персоналу. Коли така особа покидає організацію, це створює суттєві труднощі для подальшого розвитку та підтримки системи. Часто такі фахівці не бажають ділитися своїми знаннями, або ж роблять це з великим небажанням.
Серед ризиків варто зазначити можливість порушення строків розробки та впровадження, а також ймовірність відсутності прозорості в процесі створення систем і незадовільність їх відповідності встановленим стандартам.
Оптимальні підходи. Основне правило: створення, реалізація та обслуговування системи повинні здійснюватися зовнішніми підрядниками. ІТ-відділ виконує іншу суттєву функцію — контроль якості, розробка методологій, встановлення технічних стандартів та надання технічної підтримки.
Можлива помилка 3. Недостатня централізація в управлінні та контролі за ІТ-розробками.
Потужне та ефективне управління має вести до зменшення місцевих ініціатив, відсутності дублювання системних функцій. Ініціативи окремих підрозділів не лише не сприяють, але й шкодять побудові Е-Митниці. Процес має бути максимально централізовано та стандартизовано.
"Інформаційні технології в митній сфері є важливим елементом для боротьби з корупцією на митницях. Проте це можливо лише за умови, що ці системи не будуть самі по собі джерелом корупційних ризиків."
Ризики. У результаті "ініціатив" може бути створено багато ІТ-рішень, розроблених власними силами для різних процесів, зокрема допоміжних (наприклад: HR, закупівлі, управління ресурсами тощо). Вони можуть за своїм призначенням дублювати розробки, заплановані на центральному рівні (наприклад, у межах проєктів технічної допомоги), можуть не відповідати всім необхідним вимогам або ж не інтегруватися з іншими системами. Такий шлях можна схарактеризувати словами "дорого і неефективно". Слід зауважити, що створення таких систем не є "безкоштовним", -- держава оплачує робочий час фахівців, які це роблять.
Краща практика. Зосередитися на інтеграції та сумісності ІТ-систем, повторному використанні даних, стандартизації, єдиному джерелі основних даних, уніфікованій моделі даних (сховище даних), єдиній точці доступу та уніфікованій авторизацї.
В Польщі була здійснена цілеспрямована інтеграція, в результаті якої було створено єдиний реєстр трейдерів, замість попередніх чотирьох. Крім того, запроваджено одну довідкову службу та одну кадрово-розрахункову систему, що замінили раніше існуючі шістнадцять. У рамках реформи також розроблено єдину центральну систему авторизації, яка замінила кілька локальних рішень. До того ж, була створена одна система аналізу ризиків, що об'єднала функції кількох модулів, а також одна точка доступу, централізований комунікаційний портал і одне сховище даних.
Можливий недолік 4. "Інформаційні технології є прерогативою спеціалізованих ІТ-відділів, а не адміністрації."
Ефективне управління є ключовим фактором. Програма Е-Митниця охоплює не лише інформаційні технології, а й включає в себе організаційні та правові зміни в діяльності Митниці.
Ризики. Однією з основних цілей Е-Митниці є зменшення впливу людського фактора, який часто стає причиною корупційних проявів. У цьому контексті митні інформаційні технології виступають важливим засобом для боротьби з корупцією в митній сфері. Проте це буде можливим лише в тому випадку, якщо самі ці системи не стануть джерелом корупційних ризиків.
За загальний результат роботи Митниці та її трансформації несе відповідальність її перша особа, тож саме голова Митної служби має очолювати Програму зі створення Е-Митниці. Важливо побудувати ефективну систему управління цією Програмою, на чолі якої стоятиме керівник Митної служби.
Найкраща практика полягає у встановленні чітких ролей для забезпечення ефективності управління. Програма передбачає належну організацію та контроль над складним процесом розробки та впровадження системи Е-Митниці. Керівником програми повинен бути Голова Митної служби, який очолить Наглядову раду або Керівний комітет, до складу якого увійдуть представники Міністерства фінансів, Митної служби та Ради з електронної митниці (створеної за наказом Міністра фінансів). Додатково призначається Координатор програми, формується координаційна команда, а також призначаються менеджери проєктів і відповідні проєктні групи, які переважно функціонують у рамках центрів компетенції.
Для окремих центральних проектів (як, наприклад, NCTS), піраміда вигладає так (і це, до речі, було реалізовано в Україні при запуску NCTS, що дало позитивний результат): Наглядова рада (за участі керівництва Мінфіну та Держмитслужби), керівник проєкту від Митниці та Команда Проєкту -- посадовці та експерти, які брали безпосередню участь у реалізації проєкту.
Результати аналізу
Таким чином, якщо підсумувати польський досвід створення Е-Митниці, який формувався протягом більше 20 років, можна стверджувати про значущість наступних аспектів:
Про обсяг завдань
Обсяг завдань, які Україні потрібно реалізувати, викладений у MASP-C (Багаторічному стратегічному плані електронної митниці ЄС). Важливо зазначити, що в документі також визначено вимоги до систем та їхню необхідність у співпраці з системами країн Митного союзу.
Детальнішу інформацію про обсяг завдань можна знайти за цим посиланням.
